Paragraaf 7 Grondbeleid

De raad heeft in mei het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2019’ vastgesteld. In het voorstel wordt het jaarresultaat van de vastgestelde grondexploitaties bepaald. Het grondbedrijf bestaat uit meer dan de vastgestelde grondexploitaties. Er zijn en worden strategische aankopen verricht en grote gebiedsontwikkelingen worden door de gemeente ter hand genomen, zoals De Held III, Spoorzone Zuidzijde, Suikerzijde en Stadshavens.
Om een doorkijk te geven voor de begroting 2021 wordt een financieel meerjarenbeeld gegeven van de vastgestelde grondexploitaties, de nog vast te stellen grondexploitaties en de strategische grondpositie en verwervingen. Een meerjarig perspectief geeft transparantie over de gehele grondportefeuille zodat het bestuur stevige handvatten heeft om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen.

Categorieën gronden grondbedrijf
In de regelgeving van het BBV worden gronden in verschillende categorieën onderverdeeld. Deze categorieën hebben ieder een andere grondslag waarop ze worden gewaardeerd. De belangrijkste categorieën zijn:

• Bouwgrond in exploitatie
  Onder deze categorie vallen door de raad vastgestelde grondexploitaties. De boekwaarde op deze complexen bedraagt ultimo 2019 afgerond 187 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen van 122 miljoen euro;  
• Materiële Vaste Activa (MVA) - Nog te ontwikkelen gronden
  Dit zijn de strategische grondposities en opstallen die aangekocht zijn voor nieuwe gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld De Suikerzijde, De Held III, Spoorzone Zuidzijde en Stadshavens. De boekwaarde bedraagt afgerond 148 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen van 44 miljoen euro. Een deel van het vastgoed is verworven door middel van de Grondbank;
• MVA - In erfpacht of anderszins uitgegeven gronden. De boekwaarde bedraagt afgerond 29 miljoen euro;
• MVA - Verhuurde kavels. De boekwaarde bedraagt afgerond 14 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen van 3,5 miljoen euro.

De totale boekwaarde van het grondbedrijf bedraagt afgerond 380 miljoen euro. Hiertegenover zijn al middelen beschikbaar gesteld door het treffen van voorzieningen, voor in totaal afgerond 170 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt (boekwaarde minus voorziening) afgerond 210 miljoen euro. Dit zijn investeringen die terugverdiend moeten worden met toekomstige grondopbrengsten (en bijdragen). In onderstaand grafiek worden de categorieën gronden weergegeven naar hoogte van de totale netto boekwaarde. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de categorie Strategische gronden de hoogste netto boekwaarde heeft. In deze categorie is behoorlijk geïnvesteerd (onder andere in grondpositie), deze investeringen moeten door middel van de gebiedsontwikkelingen terugverdiend worden. Vooral de Suikerzijde heeft een flinke boekwaarde van afgerond 42 miljoen (30% van de netto boekwaarde Strategische gronden). Volgens de BBV richtlijnen was het, op basis van een taxatie, niet nodig om voor de Suikerzijde een verliesvoorziening te treffen.

Bouwgrond in Exploitatie, de vastgestelde grondexploitaties

De herziene grondexploitaties 2019 zijn voor de begroting 2021 geactualiseerd. Hiervoor zijn de boekwaardes per 1 januari 2020 en recente ontwikkelingen herijkt. In onderstaand tabel worden de verwachte resultaten per grondexploitatie weergegeven op eindwaarde (EW) en op contante waarde (CW)[1]. Voor de nadelige grondexploitaties zijn middelen beschikbaar gesteld door het treffen van een verliesvoorzieningen op contante waarde[2].

De verwachte actuele resultaten van de huidige herijkingen zijn nagenoeg gelijk aan de eerder dit jaar gepresenteerde herzieningen 2019, met uitzondering van het complex Westpoort. Het verkoopcontract voor een éénmalige grote verkoop (distributiecentrum Aldi) van 12 hectare is getekend en de omgevingsvergunning is verleend. De verkoop is hierdoor genoeg zeker, om de totale opbrengsten van deze grondverkoop te verwerken in de grondexploitatie. Verwacht wordt dat hierdoor ongeveer 2,0 miljoen euro aan voorziening bij de jaarrekening 2020 kan vrijvallen.
Daarnaast is de grondexploitatie Alo-ontwikkeling per juni 2020 door de raad vastgesteld. Het resultaat op contante waarde bedraagt 5,9 miljoen euro nadelig. Hiervoor is een voorziening getroffen. Voor de Alo-locatie was al een voorziening getroffen van 8,0 miljoen euro. Per saldo valt een voorziening van 2,1 miljoen euro vrij bij de jaarrekening 2020.

Cashflow verloop
In een grondexploitatie gaan de kosten voor de opbrengsten uit. Eerst worden er investeringen gedaan in verwerving, planvorming en bouw- en woonrijp maken, daarna komen bij verkoop de grondopbrengsten. Dit heeft een risico, immers de gemaakte kosten moeten in de nabije (onzekere) toekomst terugverdiend worden. In spreektaal wordt dit vaak een badkuipmodel genoemd, omdat de vorm van de cashflow op een badkuip lijkt. Hoe dieper de badkuip hoe hoger het risico. Tegenover deze risico’s staan de getroffen voorzieningen en benodigde weerstandsvermogen. De geactualiseerde grondexploitaties voor de begroting 2021 zijn geconsolideerd tot één model. Onderstaande tabel geeft hier de cashflow van weer.

De totale boekwaarde (het geïnvesteerd vermogen) van de vastgestelde grondexploitaties bedraagt per 1 januari 2020 afgerond 187 miljoen euro. Een aantal grondexploitaties hebben nog een relatief korte looptijd. Andere, zoals Westpoort en de Oosterhamrikzone, hebben nog een lange looptijd waarin de grondopbrengsten gegenereerd moeten worden. Een belangrijk deel van de boekwaarde kan de komende jaren niet goedgemaakt worden met grondopbrengsten. Voor deze verliesgevende grondexploitaties zijn verliesvoorzieningen getroffen van 122 miljoen euro. Er is een klein aantal grondexploitaties met een winstverwachting (voor ongeveer 4 miljoen euro). Deze winsten worden volgens de voorgeschreven Percentage of Completion methode (PoC), jaarlijks berekend.

MVA - Nog te ontwikkelen gronden
De nog vast te stellen grondexploitaties
Zoals reeds gesteld staat de gemeente voor een forse opgave voor wonen en werken. Om deze in te vullen wordt aan verschillende gebiedsontwikkelingen gewerkt. In onderstaande tabel staan de grondexploitaties waarvan verwacht wordt dat deze in de komende jaren aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

Voor het meerjarenbeeld zijn van deze ontwikkelingen indicatieve grondexploitaties opgesteld. Deze grondexploitaties hebben geen status en zullen wijzigen. Richting vaststelling van de separate plannen worden deze plannen verder uitgewerkt. De concept-resultaten laten zien dat de nieuwe grondexploitaties niet sluitend gepresenteerd kunnen worden aan de gemeenteraad. Wel lijken deze tekorten gedekt te kunnen worden uit de voorzieningen die getroffen zijn voor de afwaardering van het vastgoed dat ingebracht zal worden in de grondexploitaties of door bijdragen vanuit het SIF en subsidies. Pas bij vaststelling door de raad gaan deze gebiedsontwikkelingen in exploitatie.

De concept-grondexploitaties zijn geconsolideerd en in onderstaande grafiek wordt de cashflow weergegeven.

Verwacht wordt dat in 2020 en met name 2021 de gebiedsontwikkelingen ter vaststelling worden aangeboden aan de raad. In de komende jaren worden forse investeringen verwacht in de aanleg van openbare ruimte en hoofdontsluiting (bovenwijkse voorzieningen). Voor de Suikerzijde zijn middelen beschikbaar vanuit het Stedelijk Investeringsfonds (SIF). In het bovenstaand meerjarenbeeld is de aanname verwerkt dat deze middelen vanaf 2024 in delen jaarlijks in de grondexploitatie gebracht worden. De cumulatieve boekwaardelijn (geel) wordt hierdoor sterk beïnvloed. De cashflow vormt een diepe kleine ‘badkuip’. Hieruit spreekt een forse ambitie aan de investeringskant maar ook aan de opbrengstenkant. Waarbij aan de opbrengstenkant vaak een hoger risico wordt gelopen dan aan de kostenkant (voor opbrengsten is er afhankelijkheid van externe partijen).

Strategische eigendommen en verwervingen
Een belangrijk deel van deze strategische eigendommen, met een boekwaarde van ongeveer 90 miljoen euro, zal binnen enkele jaren vanuit de materiële vaste activa ingebracht worden in de vast te stellen grondexploitaties (Suikerzijde, Stadshavens etc.) of in bovenwijkse voorzieningen. Naast het inbrengen in grondexploitaties wordt het overig bezit om strategische redenen in eigendom gehouden, maar ook gedeeltelijk afgestoten. Om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te kunnen realiseren wordt ook de komende jaren situationeel grondbeleid ingezet. Ook nu met de onzekerheid in de markt door de gevolgen van het coronavirus is het van belang om anticyclisch te investeren. Het grondbedrijf wordt daarbij niet alleen ingezet voor woningbouw en bedrijventerreinen, maar ook steeds meer voor de energietransitie en als instrument om ingewikkelde vastgoedontwikkelingen op gang te brengen.

Grondbank
In de Next City wordt een groot aantal opgaven benoemd. Hiervoor is het nodig om vastgoed te verwerven om tot realisatie van deze doelen te komen. Met de grondbankverordening is het college bevoegd om strategische verwervingen te realiseren, uiteraard met rapportageplicht aan de gemeenteraad, zo nodig achteraf.
Hierbij geldt dat de grondbank een plafond (een kredietruimte) kent van netto 37 miljoen euro.
Momenteel bedraagt de boekwaarde van vastgoed in de grondbank 57,9 miljoen euro, hiertegenover is een verliesvoorziening getroffen van 25,2 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt 32,7 miljoen euro per 1 januari 2020. Er resteert derhalve circa 4,7 miljoen euro krediet ruimte binnen de grondbank.
Zoals hiervoor reeds vermeld wordt een groot aantal ontwikkelingen de komende jaren in exploitatie genomen. Deze gronden en vastgoed kunnen dan overgeheveld worden vanuit de grondbank naar de projectexploitatie. Hiermee wordt de kredietruimte in de grondbank weer op peil gebracht zodat het mogelijk blijft om daadkrachtig te kunnen opereren bij kansen op strategische aankopen.   
Verwervingen waarvan verwacht wordt dat deze binnenkort kunnen worden overgeheveld zijn bijvoorbeeld de Held III, Stationsgebied en de Grote Markt. Geschat wordt dat daarmee krediet ruimte met netto 10 miljoen wordt vergroot.

Structureel budget exploitatielasten en afwaardering strategische eigendommen

Voor de komende jaren is een inschatting gemaakt van het benodigde budget voor de exploitatielasten en afwaardering van de huidige en verwachte toekomstige eigendomspositie.
De benodigde ruimte voor uitvoering van het situationeel grondbeleid is afhankelijk van de mate waarin het bestuur door middel van eigendom sturend wil zijn bij gebiedsontwikkelingen. Deze sturing en grip is vooral van belang bij ontwikkelingen die niet zonder meer door de markt opgepakt worden. Maar ook wanneer het bestuur de voortgang van ontwikkelingen wil bevorderen. Vastgoedpartijen hebben namelijk niet altijd belang bij een snelle ontwikkeling van hun locaties. Soms is wachten financieel interessanter en komen ontwikkelingen niet op gang. Dit gaat ten koste van huisvesting van inwoners en bevordering van de werkgelegenheid, maar ook de energietransitie kan hierdoor vertraging oplopen. Een actief grondbeleid kan deze beleidsdoelen ondersteunen.

Sinds kort (begroting 2020 en verder) wordt jaarlijks 2,5 miljoen euro voor strategische eigendommen en verwervingen gedekt via structurele reserveonttrekkingen (eerder Reserve Grondzaken, nu Algemene Reserve). Met de vaststelling van de kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement, het opheffen van de reserve grondzaken, komt deze structurele onttrekking laste van de Algemene Reserve.

Voor de begroting 2021 en verder zijn de exploitatielasten van het strategisch bezit nader beschouwd en is een raming gemaakt voor het meerjarenperspectief inclusief nieuwe verwervingen.
De exploitatielasten van de huidige strategische eigendommen die reeds binnen het grondbedrijf zijn geregistreerd zijn structureel van aard. Momenteel bedragen deze lasten circa 0,75 miljoen euro per jaar.

Op basis van de inventarisatie van toekomstige ontwikkelzones is een indicatie gemaakt van de potentiële verwervingen door de gemeente. Gemiddeld genomen wordt verwacht bij de uitvoering van het vastgestelde situationele grondbeleid zo’n 1,5 - 2,0 miljoen euro per jaar nodig te hebben, voor het afwaarderen van aankopen en de uitzetting van exploitatielasten. Dit bedrag zal van jaar tot jaar fluctueren afhankelijk van de kansen in de markt en gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om invulling te kunnen blijven geven aan het situationele grondbeleid en daadkrachtige handelingssnelheid is het, naast de grondbankverordening, nodig financiële middelen beschikbaar te hebben.
Tezamen met de lasten van het huidige bezit blijft daarmee het jaarlijks benodigd budget rond de 2,5 miljoen euro. Dit wordt in de komende jaren uit de Algemene Reserve gedekt.

Onderstaande grafiek geeft een beeld van de ontwikkeling van de lasten van het strategisch bezit van de gemeente uitgaande van deels afstoten en het doen van nieuwe verwervingen. In de grafiek is zichtbaar dat de exploitatielasten van het huidige bezit langzaam zullen dalen als gevolg van inbreng in nieuwe grondexploitaties en verkoop. Daarnaast nemen door aankoop van nieuw strategisch vastgoed de exploitatielasten jaarlijks toe. Ook is er ruimte nodig voor de afwaardering op de gerealiseerde aankopen. De geleidelijke stijging van de verliesvoorzieningen wordt veroorzaakt door nieuwe strategische verwervingen. Voor de MPG is een inventarisatie gemaakt van potentiële strategische verwervingen.

Kredieten Grondbedrijf
Voor de vastgestelde grondexploitaties zijn bij raadsbesluit van mei 2020 de kredieten herzien. Deze zijn nog steeds actueel. Voor het strategisch bezit van het grondbedrijf is het noodzakelijk om enkele voorbereidingskredieten vast te stellen. Het gaat dan om in- en externe plankosten, maar soms ook om beheermaatregelen. In bepaalde omstandigheden is het bijvoorbeeld niet meer verantwoord om het verworven vastgoed in stand te houden. In die gevallen zal tot sloop overgegaan worden. Wij streven er naar om zoveel mogelijk bij de vaststelling van de begroting eens per jaar nieuwe kredieten vast te stellen voor deze werkzaamheden. Tot op heden werden hiervoor aparte kredieten aangevraagd bij de gemeenteraad. Dit zorgt voor extra werk en belasting van de raadsagenda.

*  Voor de Grote Markt is separaat een raadsvoorstel aangeboden op grond waarvan krediet beschikbaar gesteld is.

[1] De Eindwaardeberekening is het exploitatieresultaat op het tijdstip dat de exploitatie wordt afgesloten. In deze berekening zijn alle kosten en opbrengsten (inclusief rente, opbrengsten- en kostenstijging) naar de einddatum doorberekend en dan gesaldeerd.

[2] De contante waarde berekening geeft inzicht in de prestatie van projecten ten opzichte van elkaar, berekende saldi kunnen worden vergeleken. Projecten hebben een verschillende einddata. Voor de contante waarde wordt de eindwaarde teruggerekend naar heden. Een bedrag op het prijspeil van heden dat, onder invloed van rente, zal groeien naar het bedrag op eindwaarde. De effecten van kosten- en opbrengstenstijging zijn hierin verrekend.